背景
自2009年國家基本公共衛(wèi)生服務項目啟動以來，我省建立運行機制，在衛(wèi)生服務諸多環(huán)節(jié)積極探索。然而，隨著服務人群的擴大、服務項目的增加和服務要求的提高，基本公共衛(wèi)生服務在實施過程中也暴露出一些困難和問題。
話題
12月1日，省政協(xié)與省衛(wèi)計委、省財政廳、省委編辦、省發(fā)改委、省審計廳等相關部門在昆明舉行省政協(xié)重點提案《穩(wěn)步推進云南省基本公共衛(wèi)生服務均等化》專題面商會，就推進相關工作開展對話與討論。
補短板 提升基層衛(wèi)生服務能力
2012年第三期醫(yī)改監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我省每千人政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)核定編制0.95人，實際在編僅0.73人，在全國排位倒數(shù)第二。
人員不足，服務可及性難保障；臨聘人員較多，服務質(zhì)量不高；基層醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)招人難、留人難、要人難等問題日益突出。
針對基層醫(yī)務人員編制落實不到位與核定不足，省政協(xié)調(diào)研組對昆明、玉溪等部分縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展了實地調(diào)研。在昆明市，市委編辦核定西山區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生人員編制總量為535名，但實際分配到區(qū)衛(wèi)生局的編制只有179名，編制落實不到位使醫(yī)務人員嚴重匱乏。通過了解，相同情況在全省其他地方均不同程度存在。
“從核定編制入手，督促各州（市）按標準核定落實基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制狀況。”省委編辦副主任馮德在面商會中介紹，為解決編制問題，省委編辦督促全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院按1‰標準共核定事業(yè)編制43195名，社區(qū)衛(wèi)生服務中心按標準共核編4704名，通過核定，兩者分別比核定前增加編制11272名和1833名。
調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，在城市社區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)編制嚴重不足的同時，農(nóng)村特別是邊遠貧困山區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)的人員編制則空缺更多。省衛(wèi)計委主任張笑春認為，是因為我省基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)吸引和留住人才困難。
“一方面，由于獲取執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格證的門檻相對較高，愿意到基層工作的人不一定通得過考試，而能夠達到招聘條件又能取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格證的，又不愿意到基層去。另一方面，基層待遇和生活保障差，這使得年輕和有經(jīng)驗的醫(yī)師都想往城市擠。”張笑春說。
對此，省衛(wèi)計委會同其他相關單位嚴格落實“鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘人員最低學歷放寬到中專”“縣鄉(xiāng)基層專業(yè)技術人員申報專業(yè)技術職稱不對論文和英語做硬性要求”“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下事業(yè)單位專業(yè)技術工作崗位取得高級專業(yè)技術資格的，可不受單位崗位職數(shù)限制，聘任相應的專業(yè)技術職務”等規(guī)定。并從今年起，對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編在崗工作人員實施每人每月500元的崗位補貼，縣及縣以上具有中級以上職稱的專業(yè)技術人員且具有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院連續(xù)工作滿2年及以上的，從到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作之年起給予每人每年1萬元崗位補貼。
對于我省公共衛(wèi)生服務能力整體不足的狀況，省人社廳副巡視員李保江認為，首先在制定用人標準上應該避免“定得太高，人進不去；定得太低，人進來又用不上”的尷尬。其次，應該開展學歷教育和適宜技術培訓，建立政府為主、機構(gòu)為輔，培養(yǎng)經(jīng)費單列保障和因需施培、因人施教、因材施訓的長效培養(yǎng)機制，提升基層衛(wèi)生人員的服務能力。同時，不斷改進基層公共衛(wèi)生服務方式，擴大公共衛(wèi)生服務的廣度和深度。
拓渠道 多方籌集項目建設資金
基本公共衛(wèi)生服務補助資金，是當前國家投入規(guī)模最大的公共衛(wèi)生資金，人均補助標準逐年提高，由2009年的15元提高到目前的35元。今年，全省基本公共衛(wèi)生服務補助經(jīng)費達16.4億元。
為進一步促進資金到位、保障資金安全，省衛(wèi)計委與省財政廳、省審計廳開展了大量調(diào)查研究，著重在項目實施、資金使用、監(jiān)督考核等方面調(diào)整了政策。
張笑春介紹，為提高資金使用效率，我省制定了基本公共衛(wèi)生服務專項資金管理辦法，明確了資金的籌集、撥付、使用和監(jiān)管，按照財政“共同籌資、分級負擔”的方式籌集補助資金，中央財政補助占80%，省級財政承擔約15%，部分州市縣級承擔約5%。為加快資金撥付進度，規(guī)定縣級財政部門原則上在得到上級補助資金30個工作日內(nèi)撥付至縣衛(wèi)生局，縣衛(wèi)生局按季度組織考核，考核后15個工作日內(nèi)將補助資金兌現(xiàn)到服務機構(gòu)。去年，全省基本公共衛(wèi)生服務資金到位率95.13%，資金使用率提高至85%。
同時，我省還積極創(chuàng)新制度，制定了云南省基本公共衛(wèi)生服務補助辦法，細化資金開支范圍、設置明細核算科目，促進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)合理合規(guī)使用資金，提高資金使用效率，保障資金安全有效。
為加強醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務管理和監(jiān)督，國家財政部牽頭制定了《醫(yī)院財務制度》和《基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務制度》，我省也相應出臺了省級實施細則，明確醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可提取20%的收支結(jié)余作為職工福利性基金，30%作為職工獎勵性基金分配。
而在實際操作中，因為始終未明確規(guī)定婦幼保健機構(gòu)、疾控中心等專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的收支結(jié)余如何分配至職工個人，以及因績效分配過于生硬造成人員流出和“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象并存，導致難以調(diào)動職工積極性。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我省一些婦幼保健機構(gòu)業(yè)務萎縮，基本的個體保健和醫(yī)療服務已經(jīng)不能開展。目前，全省有37家婦幼保健機構(gòu)甚至不能開展生理產(chǎn)科業(yè)務，疾控機構(gòu)檢驗人員留不住的問題十分突出。
針對這一現(xiàn)象，提案提出“建議我省研究制定適用于專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的財務制度和分配制度，并出臺我省公共衛(wèi)生機構(gòu)在核定收支結(jié)余中建立職工獎勵和福利基金的政策，以穩(wěn)定和調(diào)動公共衛(wèi)生機構(gòu)人員的積極性。”
省發(fā)改委副主任饒衛(wèi)則認為，應進一步爭取國家對我省婦幼保健機構(gòu)的資金支持，力爭將婦幼保健納入國家重點項目。“去年，國家發(fā)改委啟動專項建設，安排我省29個項目，其中州市級2個，縣級2個，總投資1.8億元。”饒衛(wèi)介紹，總的看來國家的投入還是不夠，省發(fā)改委下一步打算將婦幼保健基礎設施建設作為向中央爭取的重點，同時不斷拓寬我省婦幼機構(gòu)基礎設施建設的資金渠道。
強基礎 完善基層衛(wèi)生服務網(wǎng)絡
2009年-2013年，國家發(fā)改委、原衛(wèi)生部安排我省148個縣級醫(yī)院、961個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2300個村衛(wèi)生室、49個社區(qū)衛(wèi)生服務中心項目建設，在183個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院安排建設1100套周轉(zhuǎn)房，投入資金達54億元。2012-2013年，安排我省22個疾病預防控制中心、13個婦幼保健院、3個艾滋病定點醫(yī)院、1個地方病菌種庫項目建設。
在中央和省級財政的支持下，經(jīng)過多年努力，我省城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務機構(gòu)基礎設施條件大為改善，服務能力大幅提升。截至去年底，全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1379個，社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）457個，村衛(wèi)生室13341個，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)500個，其中：疾控機構(gòu)150個、婦幼保健機構(gòu)145個、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)145個、其他60個。
“基本公共衛(wèi)生服務作為純公益性服務，由于服務人群大、內(nèi)容多、利潤低、補助資金管理嚴格，以及城鎮(zhèn)居民對服務需求預期、對社區(qū)機構(gòu)信任不足等因素，項目推進十分困難，改革政策的感受程度更低。”農(nóng)工黨云南省委主委楊鴻生表示。
就我省而言，在推進基本公共衛(wèi)生服務均等化的進程中，除城鄉(xiāng)差距較大、均等化水平嚴重不平衡外，還面臨城市社區(qū)服務體系不健全、服務承擔能力不足，農(nóng)村地區(qū)人員不足、服務質(zhì)量不高，縣級疾控和婦幼保健機構(gòu)業(yè)務用房不足、設備裝備水平不高等問題。
省政協(xié)對此建議，根據(jù)《云南省人民政府關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的實施意見》，各級政府要制定社區(qū)衛(wèi)生服務發(fā)展中長期規(guī)劃和年度計劃，由縣級政府和有關部門執(zhí)行發(fā)展規(guī)則，負責建立以社區(qū)衛(wèi)生服務中心和服務站為主體，以其他診所、醫(yī)務室、護理院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為補充的基層社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡。同時由省政府牽頭，對全省公共衛(wèi)生服務進行一次專項督查，完善體系建設工作,盡快步入正軌。
由于疾病預防控制和婦幼保健機構(gòu)是基本公共衛(wèi)生服務的主要技術指導單位，也是公共衛(wèi)生服務體系的骨干機構(gòu)，因此，加大對公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)基礎設施的建設尤為重要。有關人士建議省衛(wèi)計委、省發(fā)改委和省財政廳應進一步加強調(diào)查研究，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、明確職責、提高效能、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、健全體系”的原則，堅持基礎設施建設與完善運行管理機制相結(jié)合，加強疾病預防控制中心和婦幼保健基礎設施建設。
張笑春表示，我省目前正在加快推進以電子健康檔案和省、州市兩級電子信息數(shù)據(jù)中心為基礎的公共衛(wèi)生服務績效考評及健康卡互聯(lián)互通項目，即從縣到基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的專線建設，為全省基本公共衛(wèi)生服務提供基礎網(wǎng)絡支持，力爭2015年上半年完成健康檔案數(shù)據(jù)中心從州市覆蓋到縣。目前，還將逐步完成健康檔案數(shù)據(jù)遷移和全省居民健康檔案系統(tǒng)上線試運行。
記者 張瀟予
